سایه سنگین بخشنامه بر پیکره قانون

محمد رضا سماواتی پور وکیل پایه یک دادگستری

                                       

انقلاب اسلامی ایران با شعار قانون مداری ، مخالفت با استبداد و دیکتاتوری پا به عرصه ظهور نهاد و بر این اساس قانون اساسی با اصولی بی نظیر حقوق و وظایف متقابل مردم و مسئولان را دراصول مختلف تببین نمود .در سالهای ابتدایی پس از انقلاب اسلامی غالبا به دلیل سرعت در تدوین برخی مصوبات و در دهه دو م و سوم به دلیل عدم کارشناسی دقیق و صحیح مصوبات در عمل اشکالات اجرائی و خلا های متعددی در قوانین متبلور می گردید .فلذا مجریان امر با مواجهه با کوچکترین نقصان در قانون و برای رفع ابهامات دست به تصویب مقرراتی درقالب آئین نامه ، بخشنامه و دستور العمل می زدند . اشکال بزرگ اکثریت این قبیل مقررات به گونه ای بود که ازقالب آئین نامه ، بخشنامه و دستور العمل خروج موضوعی پیدا کرده به گونه ای که عموما تبدیل به نوعی قانون گذاری می گردیدند . ابطال تعداد کثیری از مصوبات مسئولان قوه مجریه و قضائیه از طریق دیوان عدالت اداری در طول سالهای اخیرشاهدی بر این مدعاست . به عنوان نمونه می توان به صدور دهها رای از سوی هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباب ابطال مصوبات شهرداریها و شوراها اسلامی شهرهای مختلف در خصوص ماده ۱۰۱ قانون شهرداری اشاره نمود و جالب تر اینکه صدور این قبیل آرا ء علیرغم تصویب قانون اصلاح ماده ۱۰۱ و تغییر بنیادین این قانون در اردیبهشت ماه سال گذشته همچنان ادامه داشته و دارد .

در طول سالهای اخیر شعار هایی مانند قانون مداری و نهادینه کردن قانون همواره مد نظر مسئولان قرارگفته و حتی رهبری نظام به مناسبتی در خصوص قوه قضائیه درتشریح این مطلب که معیارو ملاک عدالت قانون است، فرموده بودند :

« قوه قضائیه باید به وضعیتی برسد که در سطح کشور هر کس احساس مظلومیت کند به خودش نوید دهد که می روم سراغ قوه قضائیه و حق خود را می گیرم . باید ببینیم خروجی کار ما عدالت است یا نه ....معیار و شاخص عدل هم عمل به قانون است » .

از طرفی حضرت ایه ا... آملی لاریجانی ریاست قوه قضائیه نیز در همایش سراسری اخیر قوه قضائیه ، با بیان اینکه ما در دستگاه قضایی نمی‌توانیم به بحث عدالت بی‌توجه باشیم، اظهار نموده بودند :
« گاهی به نظر می‌آید برخی در کاربرد این اصل به مشکل بر می‌خورند . مثلا قضات شریفی پیدا شوند و بگویند ما کاری به قانون نداریم و اگر عدالت اقتضا کند طور دیگری قضاوت می‌کنیم. ولی آیا این پذیرفته شده است »

می بینیم که معیار و شاخص عدالت از نظر رهبری نظام عمل به قانون است وبس و همین مطلب به صراحت در فرمایشات ریاست محترم قوه نیز مورد تاکید قرار گرفته است . علت چیست ؟ روشن است زیرا گفته شده اجرای قانون بد بهتر از بی قانونی است . قانون ملاک و محور است و اگر قرار باشد هر کس به صلاحدید وسلیقه شخصی عمل کند نه تنها هیچ کس تکلیف خود را نخواهد دانست بلکه سنگ روی سنگ نخواهد ماند. متاسفانه امروزه اکثر مسئولان [و خاصه مسئولان قوه قضائیه ] بی توجه به متن قوانین نوشته ، دکترین حقوقی و عرف رایج صرفا به دلیل وجود برخی مقررات اداری اصل حق را نادیده می گیرند در حالی که بر اساس مقررات قانون اساسی به ویژه اصل یکصد و هفتاد قضات مکلفند(یعنی تکلیف دارند) از اجرای تصویب نامه و آئین نامه های دولتی که مخالف قانون یا خارج از حدود قوه مجریه باشد خودداری نمایند . ضمن اینکه این مصوبات و بخشنامه ها مختص به قوه مجریه نبوده و شامل کلیه بخشنامه ها و دستور العمل های مقامات قوه قضائیه نیز خواهد بود و نباید این موضوع را با تبصره دو ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری در خصوص عدم امکان ابطال تصمیمات قضائی ریاست قوه خلط موضوعی نمود .

برای روشن تر شدن مطلب لازم و ضروری است با ذکرنمونه هایی در حوزه مقررات عمومی به تبیین مطلب بپردازیم :

۱-هجمه به قانون آئین دادرسی مدنی به عنوان قانون مادر :
قانون آئین دادرسی مدنی جدید در سال ۷۹ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید . دراین قانون مشروحا مقرراتی در خصوص صلاحیت دادگاهها ، نحوه تنظیم دادخواست و رفع نقص از آن ، تجدید نظر خواهی ، فرجام خواهی ، نحوه بررسی ادله و نحوه بررسی صلاحیت دادگاهها و سایر مراجع قضائی و شبه قضائی پیش بینی و تصویب شده است . طبق این مقررات مدیران دفاتر مسئول اصلی بررسی دادخواست وصدور اخطاررفع نقص جهت دادخواست های ناقص هستند . طبق نص صریح قانون فوق الاشعار نیز تصمیم گیری در باب صلاحیت یا عدم صلاحیت نیز در صلاحیت دادگاه مربوطه است . مع ذالک با توجه به مجموعه مقررات پیشگفته مشاهده می شود که طی ده سال اخیر مسئولان قوه قضائیه با صدور برخی آئین نامه ها ، بخش نامه ها ،و دستورالعمل ها هجمه های شدیدی بر پیکره قانون آئین دادرسی مدنی وارد نموده و این مقررات را تحت تاثیرمقررات داخلی خود قرارداده اند تا حدی که امروزه کمترین اثری ازاجرای آنان یافت نمی شود :

۱-۱از ابتدای دهه گذشته با تشکیل دادگاههای عمومی و انقلاب معاونت های ارجاع _ که صرفا وظیفه ارجاع پرونده به شعب مختلف با توجه به تخصص را به عهده دارند _ به شدت به دخالت در نحوه تنظیم دادخواست از سوی افراد پرداخته و این دخالت ها به نحوی صورت گرفته و می گیرد که وکلای دادگستری نیز مصون ازآن نیستند . مطالبی مانند اینکه این دادخواست باید درفلان مرجع مطرح شود ، فلان مجتمع صالح به رسیدگی نیست ، این شکایت حقوقی است و وصف کیفری ندارد و بالعکس... به قدری رو به افزایش است که وکلای دادگستری متخصص هم از این رویه ها به ستوه آمده و مردم عادی هم برای یک طرح دعوای ساده در سرگردانی قرار می گیرند .

۲-۱قوه قضائیه به همین مورد اکتفا ننموده و بادستورالعمل ها وبخشنامه های داخلی مبادرت به تاسیس واحد های به نام واحد پذیرش دادخواست نموده و اشخاص عادی و[ حتی وکلای دادگستری] را قبل از ارجاع دادخواست ملزم مراجعه به این دفاتر می نماید . متصدیان این واحد ها _که کمتر از تحصیلات آکادمیک برخوردارند _ با تمسک به همان مقررات داخلی اشخاص را ملزم به تنظیم دادخواست برابر خواست و رویه خود می نمایند . به عنوان مثال روسای دادگستری ها با تهیه لیستی _که غالب دعاوی مالی در آن قید شده بود_ به واحد های مذکور دستور می دادند تا دعاوی را طبق آن لیست مالی محاسبه نمایند . در این رابطه با توجه به پیچیدگی برخی از دعاوی بعضا اتفاق می افتد که نام و یا عنوان دعوایی در لیست مربوطه قرار نداشته باشد . دراین حالات معمولا متصدی مربوطه اصل را بر مالی بودن دعوا تلقی و مراجعه کننده را ملزم به ابطال تمبر براساس ماخذ مالی می نماید . شخصا به یاد دارم یک روز تمام وقت من در یکی از مجتمع ها صرف اثبات این مطلب شد که اعتراض به نظریه افراز صادره از اداره ثبت با دعوای اعتراض به ثبت ملک تفاوت موضوعی دارد . از طرفی معمولا با تعدد طرح دعاوی در دادخواست کارشناسان واحد مذکور متوسل به رویه های شده که در نهایت این تفسیرها وبرداشت ها همگی به ضرر مراجعه کننده و سود دستگاه قضائی است .

۳-۱اخیرا نیز بخشنامه ای از سوی ریاست دادگاههای عمومی وانقلاب به واحد های پذیرش مجتمع های قضائی ارسال شده که علاوه بر مخالفت صریح با قانون ، موجب تحمیل تکلیفی مالایطاق بردوش مراجعه کنندگان به مجتمع های قضائی گردیده که باید قوه را ملجا و پناهگاه نهایی خود بدانند . هرچند مسئولان مربوطه علت تصویب چنین مقرراتی را کاستن از بار ورودی محاکم و جلوگیری از طرح دعاوی غلط بیان کرده اند لکن به نظر میرسد برای چنین اقداماتی باید سازو کار های دیگری یافت ضمن اینکه اگر مقصود چنین بود باید حداقل وکلای دادگستری از این بخشنامه ها مستثنی می گردیدند :

۳-۱-۱در این دستور العمل علاوه بر ایجاد تکیلف بر گردن خواهان به ذکر کد پستی دردادخواست مبلغی بابت تایید کد پستی از مراجعین گرفته می شود که با توجه به فقدان قانونی در این خصوص از مصادیق اخد وجه غیر قانونی از افراد می باشد .جالب تر از آن استدلال مسئولان قوه و درج چنین اخباری است که از زمان اجبار به تقریر کد پستی درصد ابلاغ به خواهان افزایش یافته است .! در حالی که در زمان دادرسی آنچه مهم و قابل اهمیت است ، ابلاغ به خوانده است و نه خواهان . زیرا غالبا خواهان ویا وکیل وی به پرونده سر زده و از مفاد آن آگاه می شوند در حالیکه این خوانده دعواست که با قصد اطاله دادرسی اعمالی مرتکب می شود تا در نشانی اعلامی از سوی خواهان شناخته نشود . جالب تر اینکه اخیراً شنیده شده همین مطلب در برخی شهرها ر خصوص خوانده نیز جاری و خواهان ملزم به نوشتن کد ملی خوانده در دادخواست گردیده است .که با توجه به وضعیت موجود در اکثرموارد امری محال است .

۳-۱-۲منع پذیرش دعاوی کسانی که فاقد کارت شناسایی ملی هستند نیز از دیگر موارد بخشنامه موصوف است که برخلاف اصل ۳۴ قانون اساسی صورت گرفته است . زیرا قانون اختصاص کد ملی به افراد هیچگونه دلالتی بر منع طرح امکان دعوا از ناحیه افرادی _که فاقد کارت ملی هستند_ نداشته و اصولا با فرض اینکه ایرانیان ملزم به داشتن کد ملی باشند دلیلی بر منع طرح دعوا برای کسانی که دارای کد ملی موقت بوده یا کارت ملی آنان به دلایلی مفقود شده وجود ندارد و این نادیده گرفتن حقوق اساسی افراد است .

۴-۱لغو آنین نامه ماده ۱۸ قانون دادگاههای عمومی از سوی ریاست محترم قوه قضائیه _که موجب از دست دادن حقوق برخی مراجعین در زمان خود از این مزیت قانونی بود _ ازدیگر مواردی است که می توان به آن اشاره کرد . جای بسی تاسف و شگفتی است که وقتی در قانون دادگاههای عمومی و انقلاب( درست یا غلط ] ماده ای داریم که بر اساس آن اشخاص می توانند ظرف مهلت معینی اعتراض خود را به احکام قطعی اعلام نمایند ، با آئین نامه ای قانون مصوب مجلس به محاق می رود و مردم از حقوق حقه خود محروم می شوند . البته برنگارنده ساز و کار ضعیف اعمال ماده ۱۸ و آفات آن پوشیده نبوده و نیست لکن فی الحال قانونی است که باید اجرا شود و کسی جز نمایندگان مجلس حق لغو و نادیده انگاشتن آنرا ندارد .

۲-هجمه به مقررات وکالت : هجمه به مقررات وکالت و حقوق وکلا از طریق شبه مقررات داخلی نیز یکی از موارد است که باید به آن اشاره نمود :

۲-۱برای نمونه بر اساس مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام ، وکیل در موضع دفاع از حمایت و تامینات شغل قضا ( قضات ) برخوردار است در حالیکه در طول سالهای اخیر به سبب برخی بخشنامه های داخلی این حقوق حقه وکلای دادگستری از بدو ورود به مجتمع های قضائی نادیده گرفته شده است . جالب اینکه این حق قانونی نه توسط قانون بلکه توسط دستورالعمل حفاظت اطلاعات قوه قضائیه نادیده انگاشته شده است . بازرسی بدنی وکلا در بدو ورود به دادگاهها ، تحویل گرفتن موبایل از دست وکیلی _که شاید ساعتها به سبب شغل خود الزام به حضور در مراجع قضائی دارد _در حالی صورت می گیرد که مسئولان رده پایین اداری مجتمع ها بدون کمترین بازرسی بدنی به راحتی از برابر دیدگان متعجب وکلا به مجتمع ها وارد می شوند و متاسفانه اعتراضات مکرر وکلای دادگستری نیز دربرابر این بخشنامه اثری نداشته و ملاحظه می گردد دستور العمل رئیس حفاظت قوه قضائیه به مراتب ارزشمند تر ، قوی تر و اجرایی تر از مصوبه نهادی است که در قانون اساسی از آن یاد شده و اعضای آن را رهبری نظام تایید و منتصب می نماید وجالبتر اینکه نهادیکه حل اختلاف معضلات اصلی نظام به آن واگذار شده از نظارت بر اجرای مصوبه خود نیز عاجز است .

۲-۲یکی دیگر از دستورات صادره به واحد های پذیرش طی همین بخشنامه ، عدم پذیرش وکالتنامه های مخدوش ولاگ گرفته از وکلای دادگستری است . همانطور که مستحضر هستید وکالتنامه های رسمی که در دفاتر اسناد رسمی تنظیم می گردند با مسئولیت مستقیم سردفتر تنظیم می گردند در این حالت اگر بر اساس احتمالاتی از قبیل اشتباه ثبات و غیره خط خوردگی یا محو کلمه ای در متن صورت پذیرد ، سردفتر مربوطه با حاشیه نویسی اقدام به اصلاح متن می نماید . عین این حالت در زمانی که وکالتنامه دادگستر ی بین وکیل و موکل تنظیم می گردد محتمل است .بارها اتفاق افتاده که موکل در دعوایی اختیاراتیرا به وکیل خود تفویض نموده و در دعوایی دیگر قصد دادن چنین اختیاراتی را ندارد و یا احتمال دارد کما مورد اخیر اینجانب نشانی وکیل یا موکل تغییر کند ، در این حالت نیز مسئول تنظیم وکالتنامه وکیل دادگستری بوده که در ذیل آن صحت امضا موکل را نیز تایید نموده است . دراین حالت بر اساس مقررات و روش رایج در صورت وجود هرگونه مخدوش بودن وکالتنامه وکیل مربوطه مسئولیت خط خوردگی و لاگ گرفتگی را در همان وکالتنامه پذیرفته و از دیگران سلب مسئولیت می گردد .بنابر این صور چنین دستوراتی خارج از صلاحیت مسئول مربوطه وخلاف مقررات قانونی است .

۳-هجمه به سایر مقررات قانونی :

این مطلب در خصوص سایر موضوعات قانونی نیز تسری یافته و متاسفانه کمتر دیده یا شنیده شده که مقررات اصلی تحت تاثیر بخش نامه ها و دستور ها قرار نگیرند . به عنوان نمونه ای بارز می توان به مقررات قوانین مهمی چون قوانین اراضی شهری ، زمین شهری و قوانین مرتبط با اراضی ملی کشورنام برد . تعدد بخشنامه و دستور العمل های داخلی ادارات مسکن وشهر سازی و منابع ملی به حدی است که به جرات می توان ادعا نمود کمتر وکیل و حقوقدانی برتمام آنان مسلط باشد . کثرت ابطال این دستورات فرا قانونی از سوی هیات عمومی دیوان عدالت اداری موید مطلب است . از طرف دیگر مهمترین و تلخترین بخش قضیه اینکه مراجعه کنندگان که طرف اصلی این بخشنامه ها و دستور العمل ها هستند به هیچ وجه حق دسترسی به آنرا ندارند . به عنوان مثال طی حکمی از سوی دادگاه عمومی تهران اداره زمین شهری ملزم گردیده بود تا معوض دو فقره پلاک را به فردی واگذار نماید . در زمان اجری حکم و پس از مدتها اطاله در مسیر اجرای حکم ، اداره مربوطه اعلام کرده بود ما فقط یک قطعه به عنوان معوض به شما می دهیم و وقتی علت را جویا شدم، به دستور االعملی داخلی اشاره شد که هیچگاه به آن دسترسی نیافتم و جالب اینکه سالها بعد با وجود صدور رای وحدت رویه از سوی دیوان عدالت اداری در خصوص مورد ، مجددا اداره مربوطه مراجعه کردم و حتی اداره حقوقی سازمان مربوطه دستور واگذاری قطعه دوم را صادر نمود .مع ذالک هیاتی موسوم به هیات نمایندگی مکرر با واگذاری مخالفت و از اجرای حکم به سب وجود همان بخشنامه یا دستور العمل استنکاف نمود .نکته مهم و صد البته تلخ تر این قبیل اقدامات این است که در صورت استنکاف از اجرای قانون و یا احکام قضائی طرف شکایت اشخاص قاعدتا بالاترین مقام اداری سازمان مربوطه است که مردم غالبا از طرح چنین شکایاتی علیه این افراد[ وزیر و معاون وزیر و رئیس فلان سازمان ] ابا داشته و ترجیح می دهند تادراین جنگ نابرابر در حاله ای از ترس و ناامیدی از حقوق حقه خود صرف نظر نمایند .

در پایان ضروریست اشاره گردد ، وقتی قانون به هیچ انگاشته شده و سلیقه و عقل فردی جایگزین آن گردد ، وقتی دستورات داخلی بر مصوبات قانونی مجالس قانونگذاری پیشی گیرند و وقتی زور بر مسند قانون جای خوش کند نه تنها مردم تکلیف خود را نمی دانند بلکه تشتت آرا و سلیقه ها موجب بروز و ظهور هرج و مرج در بخش های مختلف جامعه می گردد که لازمه مبارزه با آن نهادینه شدن قانون در نهاد تک تک مسئولان اجرای و قضائی کشور است و بدیهی است که در صورت وجود چنین تفکراتی برخلاف فرمایشات ریاست محترم قوه هر قاضی بخواهد انصاف و عدالت را از منظر خود تعبیر و تفسیر نماید و آن زمان زمانی است که دیگر قوه قضائیه ملجا و پناهگاه مردم مظلوم نبوده و ادارات ما نیز محل جولان دستورات سلیقه ای ناشی از عقول روسای وقتشان باشند .